กลเกมการบริหารงบประมาณรัฐบาล “ประยุทธ์” 6 ปี 17.2 ล้านล้านบาท “ตีเช็คเปล่างบกลาง – ตั้งงบกลางปี – โยกงบกลับ”

พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี

ในที่สุดคณะรัฐมนตรี (ครม.) ภายใต้พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ในฐานะรัฐบาลในระบอบประชาธิปไตยได้เคาะรายจ่ายงบประมาณประจำปี 2563 ไปเมื่อวันที่ 3 กันยายน 2562 ภายหลังการประชุมครม. และนับเป็นครั้งแรกในรอบ 14 ปีที่ “งบกลาง” มีสัดส่วนสูงที่สุด มากกว่างบประมาณของกระทรวงศึกษาธิการที่เคยครองที่1 มาตลอด กระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี (และกระทรวงอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัย และนวัตกรรม สำหรับปีงบประมาณ 2562 และ 2563 ซึ่งบางส่วนแยกตัวออกจากกระทรวงศึกษาธิการและรวมเข้ากับกระทรวงวิทยาศาสตร์ฯ) รวมกัน

ทั้งนี้ งบกลางในปีงบประมาณ 2563 ถูกจัดสรรไว้ที่ 518,770.92 ล้านบาท หรือคิดเป็น 16.2% ของงบประมาณรวม 3.2 ล้านล้านบาทของปี 2563 เทียบกับปีงบประมาณที่ผ่านมาที่ได้รับจัดสรรงบประมาณ 471,532.00 ล้านบาท (คิดเป็น 15.72% ของงบประมาณรวมในปี 2562) หรือเพิ่มขึ้นจากปีงบประมาณที่ผ่านมา 47,238.92 ล้านบาท หรือเติบโตขึ้นกว่า 10%

ขณะที่งบประมาณของกระทรวงศึกษาธิการและกระทรวงอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัย และนวัตกรรม  ซึ่งถูกจัดระเบียบกระทรวงใหม่ ที่ผ่านมาได้รับงบประมาณเป็นอันดับหนึ่งติดต่อกันมา 13 ปี ปีนี้ได้รับจัดสรรงบประมาณรวมกัน 509,104.88 ล้านบาท คิดเป็น 15.9% ของงบประมาณรวม เทียบกับปีงบประมาณที่ผ่านมาที่ได้รับจัดสรรงบประมาณ 506,620.27 ล้านบาท (คิดเป็น 16.3% ของงบประมาณรวมในปี 2562) หรือเพิ่มขึ้นจากปีที่ผ่านมา 2,484.61 ล้านบาท หรือโตขึ้น 0.49%

งบกลางที่พุ่งกลับขึ้นมาเป็นอันดับหนึ่งของงบประมาณประเทศ สะท้อนวิธีบริหารจัดการของรัฐบาลพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้อย่างมีนัยสำคัญ เนื่องจากงบกลางเปรียบเสมือนการ “ตีเช็คเปล่า” ให้รัฐบาลสามารถใช้จ่ายเงินงบประมาณได้อย่างอิสระโดยไม่จำเป็นต้องผ่านการกลั่นกรองจากสภาผู้แทนราษฎร และธรรมเนียมปฏิบัติที่ทำกันมานานคือเป็นเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินจำเป็น ที่ไม่ได้บรรจุไว้ในงบประจำปี แต่ในระยะหลังการใช้จ่ายผ่านงบกลางเริ่มเปลี่ยนไป

อย่างไรก็ดี หากเจาะลงไปในรายละเอียดพบว่างบกลางในรายการ “เงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น” คิดเป็นประมาณ 15-23% ของงบกลางทั้งหมดเท่านั้นในช่วงเกือบ 10 ปีที่ผ่านมา สำหรับในปี 2563 ได้ตั้งงบประมาณ”เงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น”ส่วนนี้ไว้ 93,000 ล้านบาท ลดลงจากปีที่แล้ว 3,000 ล้านบาท แต่มีรายการที่เป็นค่าใช้จ่ายสำคัญของงบกลางที่ระบุไว้ เป็นงบประมาณส่วนบุคคลากรของราชการเป็นส่วนใหญ่ ได้แก่ “รายการ เงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ” วงเงิน 265,716.31 ล้านบาท หรือคิดเป็น 51.2% ของงบกลางทั้งหมด ซึ่งเป็นสัดส่วนที่มากที่สุดและเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง, “รายการเงินสำรอง เงินสมทบ และเงินชดเชยของข้าราชการ” วงเงิน 62,780 ล้านบาท หรือคิดเป็น 12.1% ของงบกลาง และ “รายการค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลข้าราชการ  ลูกจ้าง และพนักงานของรัฐ” วงเงิน 71,200 ล้านบาท หรือคิดเป็น 13.7% ของงบกลาง

นอกจากนี้ ยังมีประเด็นที่น่าสนใจ 2 ประการ สำหรับการจัดทำงบประมาณรายจ่ายของรัฐบาลพล.อ.ประยุทธ์ ในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา ประการแรกคือการออก “พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมประจําปีงบประมาณ” หรือการตั้งงบกลางปี ซึ่งปกติมักจะเกิดขึ้นในช่วงเวลาวิกฤตเศรษฐกิจต่างๆ ตัวอย่างเช่น ในปี 2552 ที่เกิดวิกฤตการเงินโลก รัฐบาลของนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ จัดทำงบประมาณกลางปีจำนวน 116,700 ล้านบาท หรือคิดเป็น 6.4% ของงบประมาณเดิมที่ได้ตั้งไว้ก่อนหน้านี้ หรือในช่วงปี 2554 ที่เกิดวิกฤตมหาอุทกภัย รัฐบาลของนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร จัดทำงบประมาณกลางปีจำนวน 99,967.5 ล้านบาท หรือคิดเป็น 4.8% ของงบประมาณเดิม

ขณะที่ในช่วงของรัฐบาลพล.อ.ประยุทธ์ มีการตั้งงบประมาณเพิ่มเติมกลางปีถึง 3 ปีติดต่อกัน แม้ว่าสถานการณ์เศรษฐกิจโดยรวมจะค่อนข้างมั่นคงและรัฐบาลออกมายืนยันตลอดว่าเศรษฐกิจกำลังฟื้นตัวอย่างต่อเนื่อง โดยครั้งแรกในปี 2559 เป็นการจัดตั้งเพิ่มเติมเนื่องจากมีรายได้เพิ่มเติมจากการประมูลคลื่นความถี่สำหรับกิจการโทรคมนาคมของกสทช. จำนวน 56,000 ล้านบาท หรือคิดเป็น 2.1% ของงบประมาณเดิม โดยระบุว่าจะส่วนหนึ่งจะนำมาใช้จ่ายเพื่อ

1. เสริมสร้างความเข้มแข็งและก้าวหน้าของประเทศตามแนวทางปฏิรูป จำนวน 32,661 ล้านบาท
2. โครงการยกระดับโครงสร้างพื้นฐานโทรคมนาคมเพื่อขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศ จำนวน 15,000 ล้านบาท
3. ที่เหลือเป็นรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลังตามกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง

ขณะที่ในปี 2560 รัฐบาลพล.อ.ประยุทธ์ได้ทำงบประมาณกลางปีจำนวน 190,000 ล้านบาท หรือคิดเป็น 7% ของงบประมาณเดิม โดยระบุว่าจะนำมาใช้จ่ายเพื่อ

1. งบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมงบกลาง รายการเงินสํารองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจําเป็น จำนวน 22,921.72 ล้านบาท
2. กองทุนเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศสําหรับอุตสาหกรรมเป้าหมาย จำนวน 10,000 ล้านบาท
3. งบประมาณรายจ่ายของกองทุนและเงินทุนหมุนเวียน รายการกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ จำนวน 15,000 ล้านบาท
4. งบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมสําหรับแผนงานบูรณาการเสริมสร้างความเข้มแข็ง และยั่งยืนให้กับเศรษฐกิจภายในประเทศ จำนวน 115,000 ล้านบาท โดยแบ่งเป็นงบกลางสำหรับค่าใช้จ่ายส่งเสริมและสร้างความเข้มแข็งของเศรษฐกิจในประเทศ 19,942.8 ล้านบาท และที่เหลือเป็นงบสำหรับส่วนราชการต่างๆ
5. ที่เหลือเป็นรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลังตามกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง

และในปี 2561 รัฐบาลได้จัดทำงบประมาณกลางปีอีก จำนวน 150,000 ล้านบาท หรือคิดเป็น 5.2% ของงบประมาณเดิม โดยระบุว่าจะนำมาใช้จ่ายเพื่อ

1. งบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมงบกลาง ค่าใช้จ่ายส่งเสริมและพัฒนาเศรษฐกิจฐานรากและชุมชน จำนวน 4,600 ล้านบาท
2. งบสำหรับส่วนราชการต่างๆ จำนวน 61,735.59 ล้านบาท
3. งบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมของกองทุนและเงินทุนหมุนเวียน จำนวน 34,022.51 ล้านบาท แบ่งเป็น
4. กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ จำนวน 20,000 ล้านบาท
5. กองทุนประชารัฐเพื่อเศรษฐกิจฐานราก จำนวน 13,872.51 ล้านบาท
6. เงินทุนหมุนเวียนเพื่อผลิตและขยายพันธุ์พืช จำนวน 150 ล้านบาท
7. ที่เหลือเป็นรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลังตามกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง

ประการที่ 2 คือมีการออกพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่าย เป็นการโอนงบประมาณบางส่วนที่หน่วยราชการไม่สามารถเบิกจ่ายหรือก่อหนี้ผูกพันได้มาตั้งเป็นงบกลางสำหรับรัฐบาลให้จ่ายในกรณีฉุกเฉินหรืองบรายการอื่นๆ โดยรัฐบาลของพล.อ.ประยุทธ์ ใช้กระบวนนี้มาใช้งานมาตลอด 4 ปีตั้งแต่ปี 2558-2561 เป็นจำนวน 7,917.1 ล้านบาท, 22,106.5 ล้านบาท, 11,866.5 ล้านบาท และ 12,730.5 ล้านบาท ตามลำดับ หรือรวมกัน 54,620.6 ล้านบาทตลอด 4 ปีที่ผ่านมา โดยปกติแล้วการตั้งงบประมาณของหน่วยงานใดๆ หากใช้ไม่หมด ไม่สามารถที่จะโยกไปให้หน่วยงานอื่นๆได้ แต่รัฐบาลพลงอ.ประยุทธ์ ออกกฏหมายให้สามารถโยกย้ายได้

โดยในปีแรกจะการโอนงบประมาณเข้าสู่งบกลางรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นทั้งหมด ส่วนในปีที่ 2 จะเป็นการโอนเข้าสู่งบกลาง 21,885.55 ล้านบาท อีก 21 ล้านบาทเข้าสู่หน่วยงานรัฐ และที่เหลือ 200 ล้านบาทไปยังเงินทุนหมุนเวียนและขยายพันธุ์พืช ขณะที่ในปีที่ 3 งบกลางฯ ทั้งหมด และในปีที่ 4 จะแบ่งเป็นงบกลางฯ 10,000 ล้านบาท และที่เหลือเข้ากองทุนประชารัฐเพื่อเศรษฐกิจฐานราก

รูปแบบการทำงบประมาณแบบนี้นำไปสู่คำถามประสิทธิภาพและความโปร่งใสของการจัดทำงบประมาณที่ประชาชนควรมีส่วนร่วมในการตรวจสอบ

ทำไมรัฐบาลถึงมีความจำเป็นต้องตั้งงบประมาณเพิ่มเติมกลางปีติดต่อกัน 3 ปี โดยเป็นการกู้เงินเพิ่มถึง 2 ปี สะท้อนความไม่เพียงพอของงบประมาณที่ต้องการใช้จ่าย แต่อีกด้านหนึ่งเมื่อจะจบปีงบประมาณกลับมีการโอนงบประมาณจากหน่วยงานต่างๆที่ใช้เงินไม่หมดเข้ามาในงบกลางในรายการฉุกเฉิน ซึ่งการโอนงบประมาณกลับสู่งบกลางเปรียบเสมือนเป็นการ “ตีเช็คเปล่า” ใช้จ่ายได้อย่างอิสระ เป็นการใช้เงินภาษีของประชาชนที่คุ้มค่าหรือไม่อย่างไร หรือเป็นเครื่องมือในการทำคะแนนให้รัฐบาล!!!